讀《台灣經濟四百年》

1624 年荷蘭人佔領大員，臺灣開始有了經濟活動的紀錄，到今年剛好 400 年。比起 400 年前，臺灣人現在的生活絕對是富足且健康。尤其在 1960-2000 年期間，臺灣人均國內生產毛額更是全世界第一。這到底是由於曾經的縝密擘劃？英明領導？還是這是一座神選之島，充滿幸運與機運？

本書將臺灣的經濟成長歸功於日治時期的基礎建設與美援。對我而言，這兩個解釋似乎很少在義務教育中強調。以 1960 年後的經濟成長為例，我們留下的多是對那段時間的嚮往，以及對當時國民黨官員的崇拜，而美援的角色卻少見於主流解釋中。這本書用資料與論理說明當時的官員並無卓越的遠見與能力，許多問題還是因為美國的援助與施壓才得以解決。這一篇心得挑選了日治到戰後幾個讓我收穫頗多的主題，來認識這段切身卻又陌生的過去。

土地調查事業

甲午戰爭後，日本與清廷簽訂馬關條約，接著成立臺灣總督府作為臺灣的最高統治機構。根據條約，清廷應提交清冊給日方，但日方始終沒有取得官有財產清冊和賦租清冊。缺乏臺灣的基本資料，總督府面臨的首要問題就是要向誰收稅？可以收到多少稅？為了確保稅收，1898 年 9 月，總督府正式展開土地調查事業，於 1905 年完成。土地調查事業主要是要釐清每一筆土地的所有權人、面積與種類。土地調查事業完成後，總督府始能提出合宜的稅制，確立臺灣的財政基礎。

其實總督府推動土地調查事業的 12 年前，劉銘傳抱著同樣目的曾在臺灣推動清賦事業。書中用土地申告書比較兩者的土地調查成果。以文山堡為例，劉銘傳的清賦結果土地筆數與土地面積皆遠少於土地調查事業的結果。清賦結果的土地面積較少固然與土地筆數較少相關，也和測量土地面積的方法有關。清賦期測量土地面積時是用古老的截長補短法，用長方形近似土地再算出面積；日治時期土地調查局則用18世紀就在歐美成熟的三角測量法，遠比前一種方法精確。這個差異多少顯示出日本對臺灣的統治遠比前期現代化。

糖業帝國

臺灣的糖業從荷蘭時期就已開始，到日治時期高速發展。日治初期，糖的出口超越茶葉，成為臺灣主要的出口品。臺灣總督府在糖業發展中扮演了積極的角色；相較之下，清末時茶業雖然迅速發展，但清政府除了課稅外並無其他功能。總督府致力在臺灣發展糖業有兩個原因：一是要發展產業以解決臺灣的財政赤字，如此日本本國就可以減少對臺灣的財政補貼。另外，若臺灣的糖業發展起來，就可以減少日本本土的砂糖貿易逆差。從 1901 年總督府的「糖業改良意見書」說明了總督府發展糖業的策略，以此為基礎的具體的政策包含：引進夏威夷蔗苗並鼓勵使用肥料以提升甘蔗產量，引進並鼓勵新的製糖技術，並對進口糖徵高稅率的關稅。

其實沒有關稅的保護，臺灣的糖業無法與來自爪哇或夏威夷的糖競爭。到了 1930 年代，臺灣的產糖效率已經與爪哇不相上下，但單位蔗園面積的產量仍落後於爪哇，因此生產成本也較高。二戰之後，台糖公司接收（？）原本在臺灣的 4 家民營製糖會社，成為獨佔的公營企業。此時離開日本經濟圈的臺灣少了日本的關稅保護，在國際市場上糖的出口劣勢變得更加明顯。事實上，台糖出口砂糖並不賺錢。以 1965 年為例，砂糖的售價收入是生產成本的 44%。賣愈多，賠愈多。雖然賠錢，但戰後初期臺灣外匯極度短缺，而出口砂糖是少數可以賺取外匯的管道，因此台糖持續出口。至於台糖公司賠的錢，反正經濟部會補貼；經濟部貼的錢，反正從納稅人來。此外， 1949 年經濟部一聲令下，臺灣禁止砂糖進口。而獨佔的台糖公司內銷價格又是外銷價格的兩倍以上。因此，台糖公司等於是靠著全體臺灣人的雙重補貼下持續經營。

米荒與惡性通貨膨脹

1945 年 8 月 15 日本戰敗投降，中華民國成立臺灣省行政長官公署負責接收臺灣，臺灣緊接著出現兩個前所未見的經濟現象：首先是稻米供給不足，其次是惡性通貨膨脹。稻米供給量不足最嚴重的時候，是戰爭結束起到 1946 年中約一年的時間。戰後，由於中央政府的財政困難，長官公署糧食局此時亦肩負提供軍隊糧食的責任。為了確保糧食供應，長官公署延續戰爭末期的徵購與配給辦法，只是徵購稻米的價格不到市價的三分之一，徵購政策因此進行得並不順利。長官公署不得已於 1946 年初取消糧食的徵購與配給政策，並馬上封存各地農倉裡的稻米。但倉庫裡的稻米並非公物，而是農民的私產。此舉引發農民的強烈抗議，拒絕提供政府稻米。當時在霧峰鄉，數百鄉民抗議稻米封存。警備總司令少將就率領軍隊，「並帶機關槍數架，分乘卡車數臺」，將霧峰農會兩千多包米劫運一空。國民黨政府四處搶糧，造成民眾無米可食，只能以樹薯籤粉代用食。

缺米的情況到 1946 年中有所改善。到 1947 年初，米價再度飆漲。面對米價狂升，長官公署拿出的對策是「指定最高米價辦法」。米價被限制後，米價雖然不再上漲，但民眾在市場上也買不到米了。因為官定的價格遠低於黑市的價格，米商即使有米，也不願拿出來賣。市場上買不到米的狀況，一直到 1948 年左右才緩解，這時通貨膨脹開的問題始加速惡化。

惡性通貨膨脹是指一般物價水準持續大幅上漲，是由於超額發行貨幣所引起。1946-1949 年期間，國民政府尚未逃遷至台灣，而臺灣省政府的財政並無嚴重赤字，那為何臺灣銀行無法控制貨幣發行？臺灣被國民黨政府接收之後，即被用來分擔中央政府的支出。這段時間，臺灣銀行超發的貨幣主要借給政府部門以及台糖公司。面對惡性通貨膨脹，省政府也是拿出了幾項對策，包含發行新臺幣以及設定新臺幣的發行上限。但真正解決惡性通膨的是因為 1950 年韓戰爆發，美國決定援助國民黨政府的美援。

美援

1950 年起，即便稻米供應無虞，國民黨政府仍擔心缺糧會造成社會動盪，大量徵用稻米並管制糧食出口。國民黨政府徵用稻米的手段是「肥料換穀」的政策。省政府糧食局當時壟斷了肥料的進口，想使用肥料的農民只能向糧食局用稻米換肥料。糧食局換得的稻米大部分被中央政府的財政部買走，配撥給軍公教人員。但糧食局與農民之間，以及財政部與糧食局間的交換都明顯脫離市場價格。糧食局規定的交換比率使得米的價格遠低於正常價格，財政部向糧食局購買的價格也遠低於正常價格。因此肥料換穀事實上是中央政府減輕財政負擔的手段，把成本轉給省政府與臺灣農民。同時，軍公教人員從配撥得到的米約是標準需求量的兩倍，每個月還要設法處理吃不完的稻米。

1950 年代，美援減緩臺灣財政赤字的問題，也連帶減低物價膨脹的壓力。國民黨政府面臨的主要挑戰只剩下因為糖與稻米出口大幅減少造成的外匯不足。國民黨政府解決外匯不足的政策也非常直接：一方面扶持並保護本土紡織業，企圖出口本土紡織品帶來外匯；另外一方面透過控制匯率鼓勵出口，壓制進口。這段時間，國民黨政府的經濟政策大部分由尹仲容制訂與執行。他剛來臺灣時任職於「臺灣區生產事業管理委員會」（生管會），推動上述兩個政策。後來一度同時擔任經濟部部長、中央信託局局長，與經濟安全委員會工業委員會召集人等要職。但本書評價這位主導臺灣經濟政策的財經官員「對經濟學的概念一知半解，似懂非懂」。

尹仲容的紡織業政策是管制紗與布的進口，但允許紡織品原料棉花進口。少了進口品的競爭，本土紡織業應該就可以發展起來，稱為「進口替代工業化」。除此之外，尹仲容主管的單位還有「代紡與代織」的政策代替自由市場分配棉花，在紡織品價格上漲的時候，還著手管制價格。這些干預當然不比自由市場有效。更嚴重的問題是，整個 1950 年代臺灣都面臨紡織品無法出口的窘境，當然也無法解決外匯短缺的問題。其主要原因是當時管制匯率使得新臺幣無法正常貶值，因而不利於出口。

管制外匯是生管會另一項解決外匯不足的措施，藉由控制匯率以提高出口，減少進口。生管會的做法是採取複式匯率制度，對出口與進口訂定不同匯率，針對不同的進口品（原物料或消費商品）也有不同的匯率。但複式匯率制度並沒有減少貿易逆差。那既然進口會消耗外匯，生管會決定開始管制進口，只是此舉依然沒有解決外匯存底缺乏的問題。國民黨政府的匯率管制，造成新臺幣嚴重高估。他們的考量是若新臺幣貶值，臺銀必須釋出較多的新臺幣，因而造成物價膨脹。但書中用基本的經濟學說明管制匯率並不會降低貨幣發行量。美方當時也曾建議國民黨政府放寬管制，將新臺幣的匯率調整到接近市場價位，才有利於經濟發展。但 1955 年財政部不僅沒有採納該建議，更把複式匯率制度改到前所未有的複雜程度，而繁複的管制政策也引發民間的負面反應。最後在美方的壓力下，匯率制度改革在 1958 年踏出第一步，新臺幣也最終在 1961 年回到單一而且符合現實的水準。匯率回歸現實，臺灣的紡織品也才得以出口，開啟 1960 年代的出口擴張。

美援對臺灣經濟的貢獻不只是提供資金，更直接影響經濟體制與政策的轉型。對於臺灣的經濟發展而言，後者遠比前者重要。1959 年 12 月，美方建議國民黨政府提出加速經濟發展的計畫，如果計畫具體可行，美方會考慮增加援助。由於行政院美援運用委員會（美援會）無法提出美方滿意的計畫，合作分屬署長郝樂遜只好在美援會副主委尹仲容的請求下擬了一份書面計畫。此計畫建議國民政府立即推動「八點財經措施」，包含控制軍事預算、建立單一且符合現實的匯率、解除貿易管制等。隔年一月，行政院通過以「八點財經措施」為基礎的「十九點財經措施」。雖然只達成了部分美方的期待，但幾項執行的措施其效果就足以啟動出口擴張。郝樂遜的「八點財經措施」並不是挑選出哪一項產業來發展，而是創造並維護一個民營企業可以發揮其生產力的環境。此項思維完全不同於處心保護紡織業並管制匯率的國民黨政府官員。

電子業

1960 年代，出口擴張的成功產業除了紡織業，還有電子業。1959 年，在美國經濟顧問團的建議下，國民黨政府修改「外國人投資條例」，讓臺灣成為幾乎是當年對直接外人投資（foreign direction investmenet, FDI）限制最少的國家。以國民黨政府的角度而言，開放直接外人投資並不是要發展特定產業，而是要解決失業問題。一開始來臺設廠的廠商主要是勞力密集產業的歐美日大廠。他們僱用大量的勞工把進口的初級零件組裝成零組件或電視機等產品，再全部出口。

臺灣的電子業一開始屬於勞力密集，只能做簡單的組裝。以電視機為例，臺灣最早只能生產黑白電視機，其中電視機中最重的零件映像管全部仰賴進口。當臺灣的電視機組裝業開始高速發展時，這些廠商開始試圖在臺灣本地製造映像管以降低成本。映像管生產是資本與技術密集的產業，一開始仍要仰賴外資的資金與技術。例如大同公司在 1971 年與美國無線電公司（Radio Corporation of America，簡稱 RCA）合資成立的中華映管公司（簡稱華映公司）。除了映像管，國外與臺灣廠商也開始合資生產調諧器、印刷電路板基板等其他技術門檻較高的零件。漸漸的整個生產電視機的供應鏈逐步成形，臺灣的電子業也從勞力密集轉變成資本與技術密集的產業。也因為電視機生產供應鏈的優良基礎，當 1970 年代晚期電視機產業的市場逐漸飽和時，臺灣順利的跨入當時逐步興起的個人電腦產業。

400 年來

400 年來，臺灣的經濟史經驗說明政府的態度與政策直接影響經濟的成長或衰退。書中總結：「政府政策的目的是要強化比較利益，並避免管制政策抵銷本身所具有的優勢。」最明顯的例子是雖然日治時期臺灣經歷了一場現代化，但戰後國民黨政府接收臺灣，把臺灣變成一個以管制與公營為主的經濟體制，讓臺灣的經濟又陷入停滯。國民黨政府固然也想發展發展經濟，但其思維多是用政策保護特定產業或廠商，像是早期的映像管製造，以及至今仍不成熟的汽車產業。受保護的產業或廠商缺乏挑戰，也就缺乏競爭力。全民除了低品質高價格的產品之外並無選擇，共同承擔這類管制政策的代價。前面的摘要也提到管制手段也出現在糧食及匯率政策上，書中更指出臺灣目前的一些政策仍延續管制的思維，例如央行的過度干預以及教育部對高等教育指導。這些政策表面上看起來亮麗，其實對臺灣帶來深遠的負面影響。書中的最後幾章不只值得我們思考這些政策的利弊，更要想想不同方面的過度政策保護會不會讓我們退化成嬰孩，失去自由與競爭力。

經濟成長直接帶來生活的改善，社會結構也同步轉化，書中尤其提及女性處境隨著經濟成長的提升。日治時期新式糖業的發展，蔗作農家對於勞動力的需求上升，提高女性解纏足的誘因，也提高了女童的存活率。1960-1980 年代，紡織業與電子業都是勞力密集產業，僱用了不少女性勞工，讓女性獨立地位提升。但書中並沒有強調臺灣經濟發展過程所造成的犧牲。我在書中讀到 RCA 時，才知道它是臺灣電子業發展初期重要的外國廠商，但我之前的印象是 RCA 的桃園場長期挖井傾倒有機溶劑等有毒廢料，嚴重污染廠區之土壤及地下水，造成 RCA 桃園廠的員工罹癌甚至死亡。臺灣的經濟有奇蹟光輝，也有因惡意或無知造成的慘痛悲劇。我們要向高光時刻學習，也不能忘記從悲劇中習得經驗。

這本書用經濟的角度追索了過去四個世紀臺灣人的來時路。以臺灣為主體的研究其實並不容易，一方面我們多少繼承似是而非的濾鏡，太習慣以特定敘事去解釋臺灣；另一方面，反身觀看自己的歷史牽動情緒與感受，很難看到更宏觀、更複雜的過去。除了主題之外，這本書的表達非常簡明易讀，只用基本的經濟學概念與第一手的資料，就寫出一段不太熟悉卻又切身的經濟歷程。這本書值得我們好好閱讀、研究、甚至挑戰。我們更可以期待以後有更多研究與著作，在不同領域，在不同範圍，在不同時代繼續說臺灣故事。